Проблемы городского пассажирского транспорта в России

Клаус Брурсма,  руководитель проекта ТАСИС Содействие развитию автотранспортных ассоциаций в России"


Краткая предыстория

Около 73% населения России живет в городах . Поэтому надежная система городского пассажирского транспорта (ГПТ) в России всегда была и поныне остается одним из основных факторов социально-политической стабильности. В ходе реформ ответственность за работу ГПТ вместе с правом управления автобусными, троллейбусными и трамвайными компаниями была передана от государства к муниципалитетам.

Но эта передача, к сожалению, не сопровождалась передачей достаточных инвестиционных возможностей. Поэтому муниципалитеты не смогли обеспечить своевременной замены устаревшего парка, как это делало государство в прошлом. Это способствовало ухудшению уровня предоставляемых услуг.
Одновременно возникли проблемы неприемлемости тарифов для значительной малообеспеченной части населения, проблема льготных категорий пассажиров, проблема взаимоотношения властей с транспортными предприятиями.
Местные власти не были готовы - ни в плане персонала, ни в плане опыта - быстро найти верные ответы на все эти "испытания, вызванные изменениями". В силу отсутствия руководств к действию из центра, каждый субъект Федерации и муниципалитет пошел по своему пути в решении проблем управления ГПТ и его финансирования.
Сравнение опыта различных регионов показывает, что основные проблемы сводятся к следующему:
•    нет гарантированных фондов для ГПТ. Бюджетное планирование и оценка уровня издержек происходит зачастую наугад, а целевая помощь Федерального правительства очень редко используется по назначению.
•    увеличение тарифов на фоне снижения доходов населения негативно повлияло на готовность пассажиров платить.
•    остается неразрешенной острая проблема компенсации установленных для ряда категорий пассажиров льгот.
•    финансовые ограничения серьезно подрывают развитие транспортного машиностроения - отрасли, которая остро нуждается в модернизации.
Эти проблемы, наряду с другими трудностями, привели к тому, что предприятия ГПТ, осознавая всю социально-политическую важность своих услуг, оказались, тем не менее, вынуждены увеличивать тарифы на перевозки, сокращая одновременно маршрутную сеть и снижая частоту движения.
Рассмотрим некоторые аспекты указанных проблем подробнее.

Обоснованы ли сегодняшние тарифы ГПТ?

При относительной стабильности среднего количества поездок в общественном транспорте (примерно 50 на одного городского жителя в месяц), в период реформ значительно возросла стоимость транспортных затрат, рассчитанная как доля от среднемесячной оплаты труда: от 2% в 1993 году до более чем 7% в 1997 году.
Между 1992 и 1997 годами типичная плата за проезд в городском общественном транспорте росла темпами почти в 4 раза большими, чем рост уровня прожиточного минимума, и почти в 10 раз быстрее темпов увеличения среднемесячного минимального уровня оплаты труда. Возникает вопрос: обоснован ли такой рост, и разумен ли нынешний уровень тарифов?
Ответ, по-видимому, может быть только один - да, разумен. Нельзя забывать, что до реформ в России ГПТ имел не соответствующие реальности крайне низкие тарифы, а их повышение было просто следствием того, что в условиях рынка за все пришлось платить по реальной цене. Что же касается нынешней доли расходов населения на транспорт от среднемесячной зарплаты - если сравнивать ее с показателями многих других стран мира - то она выглядит, в целом, вполне обоснованной. Согласно мировому опыту, эта доля не должна превышать 10%.
Но это - средние цифры. Между тем, в России в ее нынешнем социально-экономическом положении при расчете финансовой поддержки ГПТ следует отталкиваться не только от средних показателей, но и от данных по наименее обеспеченным слоям населения. Именно они, собственно говоря, и нуждаются в социальной поддержке, оказываемой прямо или косвенно в секторе ГПТ.
Так вот, для людей с доходами на уровне прожиточного минимума последствия роста доли транспортных расходов оказались весьма серьезными. Если в 1992 - 1993 годах упомянутые 50 ежемесячных поездок требовали затрат в размере всего 5% прожиточного минимума, то к 1997 году они стоили уже 17% прожиточного минимума!
Общий анализ данных о тарифах ГПТ в сопоставлении с изменением средней заработной платы и прожиточного минимума показывает, что сектор городского транспорта нуждается, прежде всего, в расширении доходообразующей базы. Иными словами, нужно, чтобы большее число людей оплачивало свои поездки, при этом даже умеренное увеличение тарифа сможет обеспечить нужную сумму доходов. Однако на этом пути стоит серьезнейшая для России проблема пассажиров-льготников.

Льготные пассажиры - кто они?

Проблему льготников при кажущейся простоте не удастся, видимо, разрешить в одночасье хотя бы потому, что структура этой категории пассажиров весьма сложна и неоднородна.
Социальные "целевые" группы людей, нуждающихся в поддержке, могут быть разделены, в принципе, на три категории:
1. Люди, которые не могут обеспечивать себя по объективным обстоятельствам (например, инвалиды).
2. Люди, которые отнесены к "льготникам" в соответствии с государственными актами (например, пенсионеры, ветераны войн) и т.п.
3. Люди, которые нуждаются во временной поддержке, но в будущем смогут улучшить свои семейные и социально-экономические условия (многодетные семьи, матери-одиночки с детьми и т.п.).
Это - исходная "теоретическая" классификация. Однако в действительности это выглядит гораздо сложнее, поскольку число установленных законом категорий льготных пассажиров достигает полусотни, а в некоторых регионах, по имеющимся сведениям, превышает и эту цифру.
Вот, например, какова картина для города Череповца. В 1998 году в этом городе более 85000 (27%) из 318000 жителей были зарегистрированы как льготники 32 категорий из 42, имевшихся в то время в России. При этом часть льготников относилась к более чем одной категории.
Проблема не только в многочисленности "льготных" групп. К сожалению, никто в точности не представляет, как часто каждая из этих категорий в действительности использует свое право бесплатного проезда.
Так, например, в том же Череповце, где доля ветеранов войны и труда составляла среди всех льготников 65%, они, согласно выполненным оценкам, совершают не более 35% всех "льготных" поездок.
Это означает, что для правильного определения и компенсаций льгот необходимы данные специальных статистических исследований. При этом результаты могут существенно различаться по различным городам.
После расчета реальной потребности в транспортных услугах для разных "льготных" категорий предстоит решить вопрос об источниках и механизмах предоставления соответствующих льгот и компенсаций.
Так, например, представляется, что ветераны войны должны получать компенсацию от Федерального Правительства, поскольку они служили и проявляли свой героизм для нации в целом. А вот, например, самые нуждающиеся из всех нуждающихся - люди с дефектами и увечьями, сироты, члены многодетных семей с низкими доходами и т.д. Было бы логичным, если бы плату за перевозку этих категорий своих жителей вносили бы местные власти из соответствующих бюджетов.
В любом случае ясно, что эта задача требует отдельного рассмотрения применительно к каждой из льготных категорий.

Сколько платить перевозчикам?

Любые субсидии должны, в конечном счете, покрыть издержки перевозчиков ГПТ. Но совершенно очевидно, что при этом необходим и контроль этих издержек. Заключая контракт с оператором и договариваясь с ним о размерах компенсации, местные власти должны иметь хотя бы приблизительное представление о том, во сколько на самом деле обходится предприятию один день работы автобуса на конкретном маршруте.
При предоставлении любого рода субсидий всегда нужно устанавливать некоторую "норму" издержек на предоставление услуг, например - на один автобусо-километр.
Нормативный уровень средней себестоимости перевозок должен быть таким, чтобы перевозчики ГПТ стремились быть эффективными вместо того, чтобы расслабиться, получая субсидии, и ничего не предпринимать для совершенствования своей деятельности.
Такое нормирование - достаточно сложная задача, поэтому разумнее всего было бы привлечь к проведению требуемых обследований и разработок подходящий исследовательский институт. Результаты его работы должны быть распространены Министерством транспорта по всей стране.

Откуда брать деньги?

После того, как определены разумные размеры компенсаций и субсидий, неизбежно возникнет вопрос об источниках финансирования ГПТ.
Анализ данных, собранных в 1996 году по 14 средним городам России, показал, что в среднем сумма общих ежегодных субсидий, выплачиваемых администрациями городов, составляла около 20$ на каждого жителя. Таким образом, в среднем, город, имеющий 500000 человек населения, нес финансовую нагрузку порядка 10 миллионов долларов США, что совершенно недостаточно для нормального развития системы ГПТ.
Вполне разумным представляется обсуждаемое предложение о создании трехступенчатой системы целевых фондов (федеральный, субъект Федерации, местный) для поддержки ГПТ. Эти фонды должны были получить статус "защищенных" или "внебюджетных" (как Дорожные фонды субъектов Федерации). Предусматривается получение из Федерального фонда 15-20% общей суммы субсидий, а из региональных и местных - 80-85% этой суммы. Намечается, что субсидии покроют 40-45% фактических издержек общественного городского пассажирского транспорта. Остальное возместит продажа всех видов билетов.
Федеральное правительство, похоже, обладает нужными инструментами для создания обозначенного Фонда. Он может наполняться, например, за счет установления наценки на бензин, что повлияет главным образом только на издержки эксплуатации частных легковых автомобилей. Могло бы быть рассмотрено и частичное использование таких источников, как налоги, взимаемые при продаже автомобилей, сборы при получении государственных номеров и т.п.
Более сложно будет определить источники финансирования для региональных и местных фондов. Ясно, например, что налоги от предприятий ГПТ не могут быть источниками таких доходов, поскольку они сами и являются субъектами субсидирования. Кстати, возникает вопрос - как вообще появилась идея обременить их обязанностью платить налоги? Их, безусловно, следовало бы исключить из налогообложения - во всяком случае, по специфическим транспортным видам налогов, чтобы снизить их потребности в субсидировании.
Безусловно, пассажирские транспортные предприятия, не работающие в секторе ГПТ и являющиеся прибыльными, должны подвергаться налогообложению в полном объеме. Однако вклад этого источника будет весьма ограниченным, учитывая размеры сегмента рынка коммерческих пассажирских предприятий.
Одним из наиболее многообещающих потенциальных источников представляется плата за право использования городского пространства для дорожного движения, в частности, пользователями пассажирских легковых автомобилей. Попросту говоря, речь идет о дополнительном местном налоге на владельцев автомобилей, на развитие системы муниципальных платных парковок и т. д. Это представляется вполне справедливым, поскольку, если автовладельцы - как правило, люди со средним и выше достатком - хотят беспрепятственно использовать городскую территорию для поездок на своих авто, то они должны платить за "гарантию свободного городского пространства", которую предоставят им пользователи ГПТ. Что делать? Рекомендации, в принципе, ясны, однако - только на бумаге.

Главное - политическая решимость

Чтобы энергично взяться за решение структурных и финансовых проблем ГПТ, нужно начать широкомасштабную реформу всей его системы по следующим основным направлениям:
1. Реформа системы управления. Необходимы новые, более "коммерческие" взаимоотношения между муниципальными властями, организациями, осуществляющими планирование развития ГПТ, и предприятиями всех форм собственности, осуществляющими перевозки.
2. Создание четких механизмов финансирования ГПТ в целом.
3. Предварительное структурное исследование и правовое упорядочение системы льготного проезда.
4. Модернизация парка ГПТ.
5. Существенное улучшение мониторинга (наблюдения) за спросом и предложением на ГПТ. Это нужно как для заключения обоснованных контрактов с перевозчиками, так и для целей планирования.
Помимо единого плана, подходящих исполнителей и настойчивости, для разрешения этих проблем необходимо сильное политическое желание, если не сказать - храбрость. Особенно это касается проблемы льготников. Новое поколение политиков не может бесконечно привлекать избирателей популистскими обещаниями. Подкармливание льготников и расширение их числа без несения ответственности за последствия не является политикой, обеспечивающей устойчивость.
Потребуются законы, которые прямо установят порядок компенсации льгот из соответствующих бюджетов, а также порядок определения "разумно обоснованного" уровня компенсации.
Поскольку сейчас именно местные бюджеты имеют дело с проблемой поддержки ГПТ, то представляется вполне логичным направлять все компенсационные платежи именно через них. При этом нужно гарантировать целевой характер таких трансферов и расходование денег только на нужды ГПТ.
Чтобы сделать систему управляемой и контролируемой, следует ввести простой проездной документ для льготных категорий пассажиров, например такой, как был введен в ходе экспериментов в Нижнем Новгороде и Краснодаре.
В конечном счете, на уровне каждого города или муниципалитета следует иметь: (1) собственную систему платы за проезд (полная плата за единичный билет, плата за месячный проездной и т.п.), а также структуру "социальной" платы за проезд, установленную для льготников; (2) обоснованную оценку количества поездок и пассажиров по группам пользователей городского общественного транспорта; (3) зафиксированные в контрактах с операторами ГПТ разумно обоснованные нормативы себестоимости перевозок и (4) защищенные источники финансирования ГПТ. Только после этого мы сможем говорить, что проблема общественного городского пассажирского транспорта в основном разрешена.